樓市話山論見：國務(wù)院關(guān)于（國發(fā)〔2023〕14號文，以下簡稱“14號文”）原文及解讀

樓市話山論見：國務(wù)院關(guān)于 “14號文”原文及解讀

2023年8月25日，國務(wù)院總理李強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》?！蛾P(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2023〕14號文，以下簡稱“14號文”）

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

住房問題既是重大的民生問題也是重大的發(fā)展問題，黨中央、國務(wù)院高度重視解決居民住房困難。為推進保障性住房建設(shè)，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展和民生改善。推動建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，現(xiàn)就規(guī)劃建設(shè)保障性住房有關(guān)工作提出如下意見。

一、總體要求

（一)指導(dǎo)思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局。落實中國式現(xiàn)代化總要求，用改革創(chuàng)新的辦法，在大城市規(guī)劃建設(shè)保障性住房，加大供保障性住房建設(shè)和供給。加快解決工薪收入群體住房困難。穩(wěn)定工薪收入群體住房預(yù)期，為落實房子是用來住的、不是用來炒的定位提供住房支撐，并發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展、改善城市面貌、創(chuàng)造實現(xiàn)全體人民共同富裕更好條件等一舉多得的作用，努力讓城市居民實現(xiàn)安居樂業(yè)，不斷夯實黨長期執(zhí)政根基，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

（二)基本原則

堅持問題導(dǎo)向。規(guī)劃建設(shè)保障性住房，著力解決工薪收入群體買不起商品住房、保障性住房又供給不足的突出問題。更好發(fā)揮政府作用，盡快補齊保障性住房建設(shè)短板，提高保障性住房在住房總供給中的比例，不斷滿足工薪收入群體的基本住房需求。

堅持目標導(dǎo)向，加大保障性住房建設(shè)和供給，讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋。消除買不起商品住房的焦慮。放開手腳為美好生活奮斗：推動建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求，促進穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期。推動房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

堅持資金平衡。規(guī)劃建設(shè)保障性住房應(yīng)按照工薪收入群體可負擔、項目資金可平衡、發(fā)展可持續(xù)的原則、由城市人民政府按劃撥方式供地和負責建設(shè)配套設(shè)施，在此基礎(chǔ)上采取市場化方式運作，按保本微利原則配售。應(yīng)做好項目風險評估，凡是因之新增地方政府隱性債務(wù)的，一律不得實施。

堅持穩(wěn)慎有序。保障性住房建設(shè)堅持以需定建。支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐。具備條件的城市，要加快推進，暫不具備條件的要做好政策和項目儲備。避免重復(fù)建設(shè)造成浪費。城市人民政府應(yīng)堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟能力、房地產(chǎn)市場情況和各類困難群體住房需求，區(qū)分輕重緩急，結(jié)合需要與可能，穩(wěn)慎有序推進。

二、重點任務(wù)

（三)明確對象和標準。保障性住房重點針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進人才等群體，城市人民政府應(yīng)將符合條件的工薪收入群體納入保障性住房申請和安排對象范圍。以家庭為單位，保障對象只能購買一套保障性住房。已享受過房改房等政策性住房的家庭申請保障性住房，需按規(guī)定騰退原政策性住房。城市人民政府要摸清工薪收入群體的住房需求，從解決最困難工薪收入群體住房問題入手。根據(jù)供給能力，合理確定保障范圍和準入條件，逐步將范圍擴大到整個工薪收入群體。按照保基本的原則，合理確定城鎮(zhèn)戶籍家庭、機關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)引進人才等不同群體的保障面積標準。

（四)加快建設(shè)和籌集

1.制定規(guī)劃計劃。加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，引導(dǎo)城市人民政府因地制宜將保障性住房建設(shè)與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結(jié)合起來穩(wěn)妥推進。城市人民政府應(yīng)根據(jù)保障性住房需求，科學確定保障性住房發(fā)展目標，在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌落實用地規(guī)模、布局，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，按照職住平衡原則。優(yōu)先安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域。防止因位置偏遠、交通不便等造成房源長期空置。要制定年度建設(shè)籌集計劃，優(yōu)選建設(shè)實施主體。

2.保障用地供給。保障性住房以劃撥方式供應(yīng)土地，僅支付相應(yīng)的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地、閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。在符合規(guī)劃、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設(shè)保障性住房，變更土地用途，不補繳土地價款，原劃撥的土地繼續(xù)保留劃撥方式。城市人民政府對項目的建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃指標予以支持優(yōu)化。

3.加強配套設(shè)施建設(shè)。要確保保障性住房建設(shè)質(zhì)量，加強配套設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，城市人民政府應(yīng)按現(xiàn)有資金籌措渠道負責建設(shè)與保障性住房項目直接相關(guān)的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、污水與垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、養(yǎng)老、托幼、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施，確保與保障性住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付，把好質(zhì)量關(guān)，相關(guān)建設(shè)投入不得攤?cè)氡Ｕ闲宰》颗涫蹆r格。

（五)規(guī)范配售和管理

1.公平公正配售。城市人民政府應(yīng)根據(jù)保障性住房房源供給和需求等情況，研究制定配售方案，有序組織配售。配售價格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定。保障性住房配售辦法由城市人民政府制定。

2.實施封閉管理。對保障性住房實施嚴格的封閉管理，禁止以任何方式違法違規(guī)將保障性住房變更為商品住房流入市場。工薪收入群體購買的保障性住房不得長期閑置。如長期閑置、確需轉(zhuǎn)讓、因辭職等原因離開機關(guān)事業(yè)單位或企業(yè)的，由城市人民政府按規(guī)定予以回購。封閉管理的具體辦法由城市人民政府制定。

3．加強社區(qū)管理。城市人民政府應(yīng)將保障性住房及時納入街道和社區(qū)管理，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，建立和完善居住社區(qū)管理機制。組織優(yōu)選專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，加強使用管理和物業(yè)服務(wù)，讓群眾住得舒心、安心。

（六）加強監(jiān)督管理。保障性住房建設(shè)要總結(jié)過去部分地區(qū)棚改、拆遷、經(jīng)濟適用住房建設(shè)等工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善建設(shè)、配售、運營等方面管理制度。城市人民政府應(yīng)建立健全保障性住房和保障對象檔案，實行全國聯(lián)網(wǎng)，加強對規(guī)劃建設(shè)保障性住房的全過程監(jiān)督，嚴防政策執(zhí)行走樣。禁止超標準建設(shè)保障性住房。堅決查處腐敗尋租、騙取資格、多占住房、以權(quán)謀房、長期閑置等問題。加強保障性住房建設(shè)和債務(wù)、資金監(jiān)管，做到?？顚Ｓ茫瑖澜麛D占挪用，嚴防新增地方政府債務(wù)風險。落實工程質(zhì)量安全責任，強化工程質(zhì)量安全監(jiān)管。

三、支持政策

（七）加大對保障性住房的政策支持。對符合條件的保障性住房項目，中央通過現(xiàn)有資金安排渠道適當給予補助。將將合條件的保障性住房項目納入地方政府專項債券支持范圍。支持利用住房公積金向繳存職工發(fā)放購買保障性住房的個人住房貸款，在確保貸款資金安全的前提下，在城區(qū)常住人口300萬以上的大城市試點利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款，需要暫時調(diào)整實施現(xiàn)行行政法規(guī)的，按規(guī)定程序辦理。要探索與房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式相適應(yīng)的金融服務(wù)模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)按照市場化、法治化原則，提供保障性住房開發(fā)貸款和個人住房貸款，專款專用、封閉管理。符合條件的保障性住房項目適用經(jīng)濟適用住房有關(guān)稅費支持政策。

四、組織實施

（八）做好政策銜接。要協(xié)調(diào)好保障性住房與商品住房、保障性租賃住房等的關(guān)系。城市人民政府繼續(xù)按照國家現(xiàn)有政策發(fā)展用于配租的保障性住房，對符合條件的城鎮(zhèn)住房收入困難家庭提供公共租賃住房保障，承租人按市場租金標準支付租金，政府根據(jù)承租人的困難程度給予相應(yīng)的租金補助。對符合條件的新市民、青年人特別是從事基本公共服務(wù)的機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)人員提供保障性租賃住房、鼓勵地方在滿足安全要求的前提下，依法依規(guī)將空置的商業(yè)辦公樓改建為宿舍型保障性租賃住房。城市人民政府應(yīng)當對用于銷售的人才住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等政策性住房的政策進行梳理，將新建項目調(diào)整為本指導(dǎo)意見規(guī)定的用于配售的保障性住房或商品住房。

（九）落實地方責任。城市人民政府對規(guī)劃建設(shè)保障性住房、解決好工薪收入群體住房困難問題負主體責任，要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，認真組織實施，把規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作列入重要議事日程，健全跨部門、多層級的工作機制，細化政策措施，制定實施方案，及時解決遇到的困難和問題，有力有序有效推進保障性住房建設(shè)。省級人民政府要加強指導(dǎo)督促和監(jiān)督檢查，將住房保障相關(guān)工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子績效考核范圍。

（十）加強協(xié)調(diào)配合。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局等部門、加強對規(guī)劃建設(shè)保障性住房工作的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，按照職責研究制定完善規(guī)劃建設(shè)保障性住房的相關(guān)配套政策，形成"1+n"政策體系并抓好落實。

（十一）做好宣傳引導(dǎo)。加強政策宣傳解讀、示范引領(lǐng)和輿論引導(dǎo)。運用各類媒體加大宣傳報道力度，推廣經(jīng)驗做法，營造全社會關(guān)心、支持、參與規(guī)劃建設(shè)保障性住房的良好氛圍。

《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》的解讀：

《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“14號文”）大幅提升了保障房的重要性，未來我國房地產(chǎn)市場或?qū)⑿纬伞氨Ｕ戏?商品房”雙軌運行機制，中低收入人群住房獲得保障，形成中國版“居者有其屋”。短期來看，“14號文”對房地產(chǎn)開發(fā)投資形成一定支撐且利好上下游產(chǎn)業(yè)，但同時將沖擊商品房市場規(guī)模；長期來看，有利于我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)﹝2023﹞14號文）（以下簡稱“14號文”）近期已傳達到各城市人民政府、各部委直屬機構(gòu)?！?4號文”明確了兩大目標，一是加大保障性住房建設(shè)和供給，“讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋，消除買不起商品住房的焦慮，放開手腳為美好生活奮斗”；二是推動建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，推動房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。由于該文件明確提出“用改革創(chuàng)新的辦法，在大城市規(guī)劃建設(shè)保障性住房”“推動建立房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式”，其中保障性住房地位提升空前，與市場的定位關(guān)系明確，被多地稱為“新房改方案”。

一、政策內(nèi)容點評

受保障人群規(guī)?？涨?/p>

“14號文”明確保障性住房供應(yīng)對現(xiàn)象為收入不高的“工薪階層”，另包括城鎮(zhèn)戶籍家庭、機關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)引進人才等不同群體，預(yù)計未來新增城市人口將是保障性住房的重要覆蓋主體，疊加現(xiàn)階段中低收入群體，受保障居民規(guī)模將大幅增加。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，2022年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達65.22%，而發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率平均約80%?？紤]到我國農(nóng)村土地制度及農(nóng)業(yè)文化的影響，土地對人口吸附能力大于發(fā)達國家，假設(shè)我國城鎮(zhèn)化率達可到75%，即還有10%的城鎮(zhèn)化空間；截至2020年末15-59周歲人口為11.48億（60歲以上人口城市遷移概率較低，故剔除該部分人口），以此推算我國未來城市新增人口約為1.15億人，有巨大購房需求，但因其收入較低購房需求被壓制，此外面臨購房壓力的中低收入城市家庭亦是“14號文”的覆蓋對象，“14號文”規(guī)定的供應(yīng)對象規(guī)模大于此前歷次保障房覆蓋人口規(guī)模。

試點由大中城市始，未來或擴展到中小城市

“14號文”規(guī)定在300萬以上大中城市試點實行保障性住房制度，與我國現(xiàn)階段城市發(fā)展情況相適應(yīng)。我國未來約需46億平方米（假設(shè)新增人口人均住宅面積40平方米）住宅安置新增城市居民，目前房地產(chǎn)市場住房存量約1.2億套（中指研究院2023年統(tǒng)計），若每套按100平方米計算，現(xiàn)有房產(chǎn)已能滿足新增城市人口住房需要。但從新建商品住宅存銷比方面來看，CRIC及易居研究院數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月底，100個城市中一、二、三四線的新建商品住宅存銷比分別為14.4、18.1和24.3個月，三線城市商品房庫存量高企，另外，根據(jù)《中國住房存量研究報告》，2020年一、二、三四線城市套戶比分別為0.97、1.08、1.12，一線城市住房供給偏緊；同時對于一二線城市來說，由于人口流入等因素影響，仍存在一定住房需求，但部分需求因收入相對房價較低被壓制，一二線城市需要政府提供大量保障房滿足居民居住需求。三四線城市的房地產(chǎn)市場供大于求，去化速度慢，疊加人口流失，商品房的購房需求已基本飽和，但仍存在部分居民受制于家庭財產(chǎn)因素無法購房，未來各地縣市或需提供一定量的保障性住房，按照“14號文”規(guī)定對商品住房庫存大的城市適當改建或收購存量商品房用作保障房，保障中小城市住房困難居民獲得住房保障。

兩大目標推動“保障房+商品房”雙軌運行

從“14號文”的兩大目標來看，保障房地位未來將大幅提升，或?qū)⑴c商品房并駕齊驅(qū)，形成“保障房+商品房”雙軌運行機制，低收入者承租保障性租賃住房，中低收入者購買保障房，中高收入者購買商品房，從而實現(xiàn)“居者有其屋”。我國房地產(chǎn)市場受政策導(dǎo)向影響巨大，如1998年房改催生了商品房市場，購買商品房成為居民解決住房問題的主要方式。本次房改將拉動保障房投資建設(shè)，或?qū)ι唐贩渴袌鲂纬蓻_擊，隨著供給端和需求端的調(diào)整，預(yù)計未來商品房規(guī)模將較大幅度收縮，實現(xiàn)雙軌運行機制。

二、“14號文”影響

福利房時代或?qū)砼R

我國住房市場歷經(jīng)多次變化，第一次住房制度改革正式吹響進軍號是在1998年，當年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確指出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，住房制度改革全面展開，此次房改意在建立以經(jīng)濟適用房為主，以商品房和廉租房為輔的住房供應(yīng)體系，保障不同收入家庭的住房需求。2003年房地產(chǎn)行業(yè)被確立為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)后，商品房市場快速發(fā)展，地產(chǎn)市場經(jīng)歷多次發(fā)展，居民持有住房數(shù)量及質(zhì)量均大幅改善。但房價持續(xù)攀升且保障房體系發(fā)展緩慢，過重的住房負擔拖累經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，與我國更加注重經(jīng)濟質(zhì)量的發(fā)展方式相悖，政府通過提供高質(zhì)量的保障性住房降低居民住房負擔，提高居民消費質(zhì)量和消費水平，帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，“14號文”的出臺是政府促進住房市場轉(zhuǎn)型的重要一環(huán)，隨著該政策的執(zhí)行，將推動住房市場進入福利房時代。

對房地產(chǎn)開發(fā)投資形成一定支撐

2021年下半年以來，隨著國家調(diào)控房地產(chǎn)力度加大，商品房市場進入深度調(diào)整期，房地產(chǎn)市場開發(fā)投資力度降幅較大?！?4號文”提出支持發(fā)展配售型保障房，保障房開工力度或?qū)⒓哟?，疊加“城中村”改造的推進，帶動房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模增加，將對房地產(chǎn)市場的開發(fā)投資形成一定支撐，并利好房地產(chǎn)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)。

房企分化加劇

雙軌運行機制將導(dǎo)致剛需分流較大，商品房銷售規(guī)模預(yù)計將下降，居民更加注重商品房的品質(zhì)，該類變化將對商品房市場產(chǎn)生重大影響。剛性住房需求轉(zhuǎn)移到保障房后，商品房市場銷售規(guī)模將收縮，此舉將導(dǎo)致房地產(chǎn)市場競爭更加激烈，住宅品質(zhì)較差且成本控制力弱的中小房企面臨淘汰境地，但成本控制力強、產(chǎn)品品質(zhì)好的大型房企將獲得更多機會；同時隨著配售型保障房建設(shè)需求增加，代建需求將大幅上升，以品質(zhì)著稱的房企將獲得更多代建業(yè)務(wù)，未來部分房企或發(fā)展成專業(yè)代建企業(yè)。

對房地產(chǎn)市場是“雙刃劍”

按照我國現(xiàn)有房產(chǎn)的套戶比看，房產(chǎn)供應(yīng)整體高于需求，尤其對于三四線城市來說，去庫存壓力較大。本次房改對房地產(chǎn)行業(yè)影響深遠，從短期看，保障房的供應(yīng)將對剛需形成分流，加劇市場觀望情緒，商品房整體需求規(guī)模下降；另外，剛需型商品房（尤其質(zhì)量配套一般）脫手難度加大且面臨價格下行壓力，置換改善型商品房需求規(guī)模將受到?jīng)_擊，整體看，保障房供給規(guī)模加大將降低商品房需求，對房地產(chǎn)市場造成不利影響。從長期看，保障房的大力推出，形成“保障房+商品房”雙軌運行機制，將進一步完善我國住房體系，實現(xiàn)居者有其屋，利于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展；同時商品房市場化運行，供需端限制將減少，價格由市場決定，利于房屋品質(zhì)的提升。

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